Il governo delle città, chiave di volta per affrontare l’inquinamento dell’aria

In questi giorni si accavallano notizie sullo smog che attanaglia le città e sul dibattito sulle Autonomie Differenziate. Sono temi tra loro direttamente collegati e andrebbero trattati assieme.

Di Aldo Ferrara*

Il Governo delle Autonomie Locali è stato nell’impostazione dei Padri Costituenti un caposaldo del principio di autogoverno, regolato da precisi articoli della Costituzione nel Titolo V. Da queste basi teoriche e legislative è derivato il principio dell’Autonomia politica poi esplicitato con l’attuazione delle Regioni a partire dal 1970. Ma molti nodi, allora irrisolti, oggi vengono al pettine. Le modificazioni della società, la post-industrializzazione hanno reso le città sedi del terziario avanzato che, con le PMI, oggi sono le fonti principali delle risorse in termini di PIL.

Governare le città assume allora importanza focale nello sviluppo e nella crescita. In termini di dimensioni, le città occupano solo il 2% della superficie terrestre del mondo. Ma è l’impatto sul clima a determinare il loro ruolo spesso negativo, per la mancanza di politiche per regolare, sia la loro crescita, sia i fattori ambientali atti alla produzione di gas-serra (non solo anidride carbonica ma soprattutto inquinanti da traffico e da riscaldamento). Le città consumano oltre i due terzi dell’energia mondiale e rappresentano oltre il 70% delle emissioni globali di CO₂. E il 90% delle aree urbane del mondo sono ad alto rischio di impatti devastanti del cambiamento climatico, come l’innalzamento del livello del mare e le manifestazioni uraganoidi.

Quanto di antropico c’e nell’enorme massa di calore irradiata?

In una città di 2 milioni di residenti, il consumo medio annuo di idrocarburi per riscaldamento è pari a circa 2-2.5 milioni di tonnellate (considerando un consumo di 2.4-3 TEP Tonnellate Equivalenti di Petrolio anno per persona) la cui combustione libera nell’aria 6 miliardi di kilocalorie annue. Il dato è confermato da un’indagine BP secondo la quale in Italia il consumo primario di energia nel 2010 è stato pari a 172 milioni di TEP. (cfr BP Energy Outlook 2035, in Catino, F., quale energia.it, 24.01.2014).

Ogni essere vivente immette nell’aria circa 3200 kilocalorie al giorno e pertanto, nella nostra ipotetica città di 2 milioni, avremo la liberazione di circa 5-6 miliardi di kilocalorie annue. Nel complesso quindi il calore artificiale immesso ammonta a 10 miliardi di kilocalorie annue.

Le città, con le loro dimensioni impressionanti, sono le fonti più cospicue di gas serra: consumano ⅔ dell’energia mondiale e creano oltre il 70% delle emissioni globali di CO₂.

È d’obbligo pertanto chiedersi se il calore prodotto dalla comunità urbana sia idoneo a influenzare le condizioni di micro-meteorologia, modificando quindi l’equilibrio termico. L’aumento progressivo delle temperature urbane provoca un’accelerazione del moto conduttivo atmosferico fino ad arrivare a una sorta di estremizzazione del clima con accenti di uragano per accelerazione del moto convettivo e rapida condensazione delle masse vaporizzate che si traducono in piogge torrenziali, abbondanti e improvvise. L’uragano scatenatosi a Olbia, nel novembre 2013, con la precipitazione in 12 ore di 500 ml d’acqua piovana, tanta quanta ne precipita usualmente in un anno, indica che non sono risparmiate neanche le piccole aree urbane. La cappa di calore è osservabile, sia in agglomerati di media entità, sia nella metropoli e, come gradiente, è quasi sempre presente.

Come già affermato in altre sedi, l’oil lifestyle continua a uccidere a causa di inquinamento atmosferico: 7 milioni di decessi l’anno secondo l’OMS (rilevamenti di luglio 2016 e maggio 2018). A ciò si aggiunga che negli ultimi anni l’inquinamento atmosferico, lesivo della salute umana, sta mutando volto e lede il pianeta con il cambiamento climatico che, a sua volta, determina stravolgimenti demografici e sociologici.

Ciò è coerente con quanto indicato dall’OMS, i cui dati mostrano che il 90% dei decessi da inquinamento colpiscono le popolazioni più povere, di cui il 40% è privo di accesso a combustibili ecologici. Tale dato appare in perfetto accordo con quello da noi censito circa la differenza tra Paesi Users e Paesi Consumers che registrano un eccesso di produzione di CO₂. I primi, gli Users, vi sono costretti per aumentare la produzione industriale e quindi il PIL; gli altri, i Consumers, devono alle loro abitudini di vita l’aumento di anidride carbonica derivante dal consumismo illimitato. È possibile operare la distinzione in funzione del calcolo della produzione di CO₂/pro capite (v. Fig. 1).

Dagli anni Cinquanta in avanti, con l’industrializzazione prima e la motorizzazione dopo, abbiamo assistito alla crescita e alla diffusione delle patologie cardio-respiratorie quale effetto dei gas tossici e inquinamento locale o, al più, loco-regionale: vedi Pianura Padana in Italia. Il cambiamento climatico, espressione dell’inquinamento globale ha modificato anche il target.

Non solo è stata inficiata la salute umana, ma anche la salute dei territori, avendo determinato fenomeni di estremizzazione del clima, modificazioni delle colture, siccità accompagnate da alluvioni: impossibilità dunque, come effetto finale, di coltivare la campagna. Ne è derivata una prima migrazione dalla campagna verso la città (migrazione interna) seguita in questi ultimi anni dalle migrazioni di massa dalle aree desertiche africane verso le coste europee, con una sorta di circuito perverso sempre più dominante.

Secondo UNRIC (United Nations Regional Information Center, Divisione popolazione delle Nazioni Unite) nel 1950 solo il 29% degli abitanti del pianeta viveva in aree urbane. Nel 1990 questa quota era salita al 45% con una popolazione urbana più che triplicata: 2.4 miliardi. Nel 2009 la popolazione urbana mondiale ha superato quella rurale. Oggi vivono in aree urbane circa tre miliardi e mezzo di persone. Intorno al 2030, quando la popolazione mondiale dovrebbe raggiungere gli otto miliardi, si calcola che cinque miliardi risiederanno in città.

Tra le cause principali, i cambiamenti climatici che comportano degrado ecologico, l’aumento della popolazione, il prezzo crescente dell’energia e della domanda di prodotti come carne e latte. Non minore il ruolo della competizione per i terreni agricoli stimolata dai biocarburanti, dal settore industriale e dalla crescente urbanizzazione. La parola chiave che lega tutti questi aspetti è urbanizzazione. A questa si collega la necessaria industrializzazione quindi inquinamento quindi cambiamento climatico e attraverso questo percorso si arriva alla distruzione delle aree rurali (v. Fig.2).

Tutto ciò appare di primaria importanza per la costituzione di megalopoli specie in aree povere dove la desertificazione del territorio e delle aree rurali incide immediatamente sulla possibilità di sopravvivenza. Il maggior inquinamento urbano che ne deriva implica di per sé un’accelerazione dei processi ora definiti. Ergo: maggiore inurbamento, maggiore inquinamento, maggiore desertificazione rurale a seguito del cambiamento climatico.

Come dimostra la Fig. 3 è soprattutto nei paesi meno avanzati e più disagiati, come quelli asiatici, che si sta verificando il fenomeno dell’inurbamento massiccio, foriero di ulteriori drammatiche conseguenze sul piano della qualità della vita.

Le competenze legislative

I maxi-agglomerati urbani sono diventati il centro focale del Governo. Vero che è che con l’unica modifica sostanziale delle Leggi Elettorali, il D. Lgs 81/93, si stabilisce l’elezione diretta del Sindaco così legittimando di questo l’autorità di governo. Ma è anche vero che la legislazione corrente limita le sue prerogative e lo imbriglia in situazioni in cui ogni decisione incorre in un conflitto di competenze.

Il dettato costituzionale, segnatamente nel suo articolo117, regola la ripartizione delle competenze legislative. Esso distribuisce le competenze legislative predeterminando analiticamente le materie di competenza esclusiva dell’Autorità centrale e affidando alle Regioni la competenza legislativa relativa alle materie “residuate”. Con questo, la nostra Costituzione assume una forte connotazione federalista. Più specificatamente in tema di salute, il comma 2, lettera m, del riferito articolo 117 riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Il successivo comma 3 prevede, invece, che la “tutela della salute” sia materia di legislazione concorrente, rispetto alla quale, quindi, la potestas legislativa (cosiddette leggi di dettaglio) e quella regolamentare spettano alle Regioni, mentre rimane di competenza esclusiva dello Stato quella che si riferisce alla determinazione dei principi fondamentali (cosiddette leggi quadro ovvero di cornice).

Questa impostazione, offerta dalla nuova lettura costituzionale, presenta tuttavia dei limiti. Nel generare una sensibile differenziazione dell’offerta reale di salute nel Paese, può anche comportare una sorta di disparità sul territorio nazionale, nel godimento del servizio sanitario da parte del cittadino-utente. In definitiva, nei confini regionali è insita la differenziazione della qualità e della quantità dell’offerta di salute erogata dal sistema sanitario regionale.

Ma le competenze in tema di ambiente non sono demandate ai poteri locali. La separazione tra ambiente e salute costituisce la principale discrasia non sanata dall’art. 116 della Costituzione perché, tra le tante materie, proprio quella ambientale viene devoluta agli Enti Locali solo con vari distinguo nell’ambito della Riforma delle Autonomie Differenziate.

L’art. 116, terzo comma, della Costituzione prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario (c.d. “regionalismo differenziato” o “regionalismo asimmetrico”, in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando le peculiarità delle Regioni a statuto speciale (art. 116, primo comma). Il testo del terzo comma dell’articolo 116 recita: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119 “. L’ambito delle materie nelle quali possono essere riconosciute tali forme ulteriori di autonomia concernono: tutte le materie che l’art. 117, terzo comma, attribuisce alla competenza legislativa concorrente; un ulteriore limitato numero di materie riservate dallo stesso art. 117 (secondo comma) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato: a. organizzazione della giustizia di pace; b. norme generali sull’istruzione; c. tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Taluni, come il magistrato Paolo Maddalena, temono una deriva di sfaldamento dell’unità nazionale, altri invece ritengono che la piena attuazione della Carta possa facilitare un sano federalismo con devoluzione funzionale dei poteri agli Enti Locali.

L’attribuzione progressiva e incrementale delle funzioni di governo alle Regioni non solo è sancita costituzionalmente ma è sempre stata invocata da più parti politiche quale massima espressione politico-amministrativa del decentramento funzionale.

Tuttavia l’attribuzione di tali forme rafforzate di autonomia deve essere stabilita con legge rinforzata, che, dal punto di vista sostanziale, è formulata sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione, acquisito il parere degli enti locali interessati, nel rispetto dei princìpi di cui all’art. 119 Cost. in tema di autonomia finanziaria. Ne deriva che, dall’introduzione di tali disposizioni in Costituzione, avvenuta con la riforma del Titolo V prevista dalla legge cost. n. 3/2001, il procedimento previsto per l’attribuzione di autonomia differenziata non ha mai trovato completa attuazione.

Ora, nella recente iniziativa del Comitato Rodotà per la modifica del Codice Civile circa i Beni Comuni, è esplicitato che anche l’aria è un bene comune, da salvaguardare mediante l’ordinamento giuridico, in coerenza con l’art.32 della Costituzione e tra i beni di appartenenza pubblica necessaria vanno immesse le reti di trasporto (ferroviarie, autostradali, stradali). Dunque questa iniziativa configura un miglior approccio ancorché legislativo per dirimere la vexata quaestio di concorrenza legislativa Stato-Ente Locale. È con la modifica del Codice Civile in tema di Beni comuni che il Sindaco potrà avvalersi di ogni sua prerogativa che il mandato, mediante la elezione diretta ( D.Lgs 81/93) gli conferisce.

Riferimenti bibliografici

Ferrara A. et al. La vita al tempo del petrolio, Agorà & Co, Lugano 2017

https://www.c40.org/

(*) Aldo Ferrara, professore universitario di Malattie Respiratorie, Università di Siena; Executive dell’European Res. Group on Automotive Medicine